Bouwrecht, 35e jrg., nr. 5, mei 1998, p. 361-367

De formele wetgever als uitvoerder: de Vergunningwet Westerschelde en het streven naar een integrale afweging

Mr. Jonathan Verschuuren

1. Inleiding

Steeds vaker speelt de wetgever een grote rol bij concrete projecten op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu. Zij doet dat door in een speciale wet allerlei reguliere wetgeving opzij te zetten of aan te passen of door in een speciale wet concrete uitvoeringsbesluiten op te nemen. Voorbeelden van de eerste categorie zijn de Deltawet grote rivieren en de in voorbereiding zijnde Experimentenwet Stad en Milieu. Een voorbeeld van een speciale wet met daarin concrete uitvoeringsbesluiten is de Vergunningwet Westerschelde. Bij deze voorbeelden blijft het niet. De Wet procedures vijfde baan Schiphol (hierna: Schipholwet) ligt bij de Tweede Kamer en ook een HSL-wet wordt wel bepleit.

De achtergrond van elk van de genoemde wetten of wetten-in-voorbereiding verschilt licht, maar de tendens is duidelijk: integratie van besluitvorming versnelt het besluitvormingsproces waardoor de spa sneller de grond in kan. Weg met die lastige milieu-effectrapportage- en vergunningverleningsprocedures, weg met sectorale normstelsels die zand strooien in de machine van een groot infrastructureel project.

Door veel juristen is al kritisch gereageerd op deze tendens. Hierdoor dreigen de positieve kanten van integratie van regelgeving en van besluitvorming uit het oog te worden verloren. In deze bijdrage wil ik de doelstelling van de verschillende speciale wetten in het vizier nemen en bezien of de (beoogde) resultaten opwegen tegen de nadelen van concrete wetgeving voor concrete situaties, wetgeving die doorgaans reguliere wetgeving buiten spel zet. Ik zal daartoe beginnen met een korte schets van twee van de genoemde wetten: de Vergunningwet Westerschelde en de Experimentenwet Stad en Milieu. Daarna zal ik in par. 3 de kritiek zoals die tot dusver is geuit op dit soort wetgeving op een rijtje zetten, waarna in par. 4 dieper zal worden ingegaan op de voordelen van integratie. In par. 5 vindt een afweging plaats tussen de voor- en nadelen en wordt besloten met enkele aanbevelingen aan de wetgever.



2. De tendens naar speciale wetten voor concrete situaties

2.1 Inleiding

Nijpende problemen zorgen soms voor creatieve wetgeving waardoor op korte termijn belangrijke resultaten kunnen worden bereikt. De Deltawet uit 1953 (Stb. 246) is hiervan een goed voorbeeld en ook de Deltawet grote rivieren uit 1995 (Stb. 210) is goed ontvangen: in korte tijd zijn alle meest bedreigde dijkvakken versterkt, met inachtneming van milieu- en natuureisen en met instemming van vrijwel alle betrokkenen. Ook voor minder nijpende problemen wordt nu het stramien van de Deltawetten toegepast. Men spreekt dan doorgaans over projectwetgeving: 'afzonderlijke wetten die zijn toegespitst op één concreet project (een HSL-wet, een Schipholwet, e.d.).'(1) De discussie zoals die thans gevoerd wordt gaat vooral over de twee genoemde grote infrastructurele projecten. Doel van de voorgestelde bijzondere wetten voor de besluitvorming van deze grote projecten is het versnellen van procedures op plan- en uitvoeringsniveau. Ook in algemene wetgeving is en worden verbeteringen doorgevoerd met het oog hierop. Te noemen zijn de Tracéwet, de project-PKB+ van art. 39 WRO en de zelfstandige projectprocedure die voorgesteld is voor opneming in de WRO.(2) Maar zoals gezegd is er sprake van een bredere tendens. Twee voorbeelden waarvan regelgeving reeds is in werking is getreden of in vergaande staat van voorbereiding is, zijn de Vergunningwet Westerschelde en de Experimentenwet Stad en Milieu.

2.2 Vergunningwet Westerschelde

Voor de verruiming van de vaarweg van de Westerschelde en gelijktijdige uitvoering van natuurontwikkelingsprojecten aan de oevers van de rivier was oorspronkelijk geen projectwet voorzien. In een verdrag met het Vlaamse Gewest had Nederland zich verplicht de benodigde vergunningen voor de werkzaamheden af te geven, zodat de werkzaamheden spoedig konden worden uitgevoerd. De minister van V&W verleende daarop (o.a.) een vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) voor het terugstorten van uit de vaargeul vrijgekomen baggerspecie elders in de Westerschelde. Daarbij werd over het hoofd gezien dat behalve een Wvo-vergunning ook nog een vergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) nodig was; het storten van grote hoeveelheden baggerspecie op een vaste locatie, gedurende langere tijd wordt namelijk gezien als een Wm-vergunningplichtige activiteit.(3) De rechter vernietigde dan ook de Wvo-vergunning: de coördinatieregeling tussen de Wvo- en de Wm-vergunning vereist immers dat de aanvraag om een Wvo-vergunning buiten behandeling wordt gelaten indien niet binnen zes weken na de aanvraag ook een Wm-vergunning is aangevraagd (art. 7b, derde lid, onder a, Wvo).(4) Gevolg was dat er een nieuwe Wvo-vergunning verleend moest worden, maar ook dat er een Wm-vergunning verleend moest worden, én dat een milieu-effectrapportage (m.e.r.) doorlopen moest worden. Dit laatste is het gevolg van het feit dat de Wm-vergunningverlening voor een baggerspeciedepot een m.e.r.-plichtig besluit is ingevolge het Besluit m.e.r. 1994 (cat. 18.3 van bijlage C).

Om verdere vertraging te voorkomen werd besloten om de benodigde vergunningen bij wet te verlenen, waardoor ook de m.e.r.-procedure omzeild werd. De Vergunningwet Westerschelde is na een zeer korte totstandkomingsprocedure op 27 juni 1997 in werking getreden.(5)

In het kort komt de wet op het volgende neer. Bij wet wordt aan het Vlaamse Gewest een vergunning verleend die voor wat betreft de handhaving gelijkgesteld wordt aan 'enig ten deze toepasselijk wettelijk voorschrift op grond waarvan een vergunning is vereist' (aldus art. 1, tweede lid). Hiermee komen wettelijke voorschriften krachtens welke voor het uitvoeren van de werkzaamheden ter verruiming van de vaarweg in de Westerschelde een vergunning vereist is te vervallen (art. 2). Het gaat dan om de gewraakte Wvo- en Wm-vergunningen, maar ook om noodzakelijke vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet, de Wet op de ruimtelijke ordening, de Rivierenwet, het Rijksontgrondingenreglement en het Baggerreglement. Alleen voor zover reeds onherroepelijk geworden vergunningen zijn verleend, blijven deze bestaan (dit was het geval voor vergunningen afgegeven op grond van de laatste drie zojuist genoemde regelingen).(6) Aan de vergunning is een beperkt aantal voorschriften verbonden, opgenomen in een bijlage bij de wet. Hierin vindt men bijvoorbeeld de maximaal toegestane hoeveelheid te storten specie en de verplichting om de uitvoering zodanig te laten geschieden dat '--voor zover de nadelige gevolgen die de werken voor het milieu veroorzaken niet kunnen worden voorkomen-- de grootst mogelijke bescherming voor het milieu wordt geboden.' Hiermee wordt het alara-beginsel uit de Wet milieubeheer (art. 8.11 lid 3)(7) letterlijk opgenomen in de vergunning voor het Vlaamse Gewest, iets wat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet toegestaan is in "echte" Wm-vergunningen.(8)

Door bij wet een vergunning te verlenen omzeilt de minister tevens de m.e.r.-plicht. Niet langer is er immers een m.e.r.-plichtig besluit, te weten een Wm-vergunning. En omdat ook de EG-richtlijn inzake milieu-effectrapportage bepaalt dat de richtlijn niet van toepassing is wanneer 'projecten in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet' waarin de doelstellingen van de richtlijn worden nagestreefd, 'met inbegrip van de verstrekking van gegevens' (art. 1, vijfde lid, richtlijn 85/337/EG), kan een m.e.r. achterwege blijven. De gegevens waarop in art. 1 van de richtlijn gedoeld wordt zijn volgens de minister neergelegd in de bijlage met voorschriften en in een in maart 1996 verschenen rapport van Rijkswaterstaat 'Ontwikkelingen in de Westerschelde'.(9)



2.3 Experimentenwet Stad en Milieu

Een integrale projectwet die nog in behandeling is bij het parlement is de Experimentenwet Stad en Milieu.(10) Deze wet dient ter ondersteuning van het 'compacte stad'-beleid. Het streven naar een efficiënter gebruik van de beperkte ruimte in het stedelijk gebied wordt gefrustreerd door allerlei ruimtelijke en milieuregelgeving. Zo kunnen bijvoorbeeld vanwege geluidhindernormen of bodemsaneringsnormen bepaalde activiteiten niet plaatsvinden op de gewenste locatie.(11) In dergelijke situaties zou het gewenst zijn om onder bepaalde voorwaarden afwijking van wettelijke regels mogelijk te maken. Daartoe wil de minister van VROM door 25 gemeenten een experiment laten uitvoeren, waarvoor de wettelijke basis geboden wordt in de genoemde Experimentenwet.

Kortgezegd komt de beoogde regeling er op neer dat de gemeenteraad een besluit neemt met betrekking tot het projectgebied waarin afwijking van inhoudelijke en procedurele normen uit de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet bodembescherming, de Woningwet, de Wet op de ruimtelijke ordening en de Wet op de stad- en dorpsvernieuwing is toegestaan. Dit besluit moet worden voorbereid met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afd. 3.5 Awb en is aan een aantal randvoorwaarden gebonden. De afwijking dient in het belang van een doelmatig en zuinig ruimtegebruik en noodzakelijk voor het bereiken van een optimale leefkwaliteit in het stedelijk gebied te zijn. Deze doelstellingen moeten niet bereikt kunnen worden door toepassing van de bestaande wettelijke regels.(12) Afwijking van wettelijke normen moet zoveel mogelijk gecompenseerd worden, en wel zodanig dat daarmee de belangen van een doelmatig en zuinig ruimtegebruik en van het bereiken van een optimale leefkwaliteit gediend zijn. Te denken hierbij valt aan een lichte toename van de geluidhinder voor omwonenden, die gecompenseerd wordt door flinke afname van geluidhinder elders in de stad of zelfs door de aanleg van een speeltuin of een park voor de getroffen bewoners. De onderhandelingen met de betrokkenen binnen het besluitvormingsproces worden wel een proces van coproductie genoemd.(13) En hoewel in deze casus de uitvoering niet door de formele wetgever zelf ter hand wordt genomen, zoals in de Westerschelde-casus, is ook hier sprake van speciale wetgeving voor concrete gevallen; wetgeving die de vele toepasselijke reguliere wetten buiten spel zet.



3. De kritiek

Dergelijke bijzondere wetgeving die algemene wetgeving opzij zet ontmoet doorgaans veel kritiek, zo ook de beide hier behandelde voorbeelden. Soms betreft het specifieke kritiek op onderdelen van de lex specialis, vaker gaat het om algemene kritiek op projectwetten en andere bijzondere wetten die algemene regelingen buiten spel zetten. Hierna zal ik vooral op deze algemene kritiekpunten ingaan, waarbij ter illustratie wel steeds verwezen wordt naar de Vergunningwet Westerschelde(14) en de Experimentenwet Stad en Milieu. De kritiek spitst zich toe op de volgende vier punten: machtenscheiding, rechtszekerheid, inspraak en rechtsbescherming en EG-regelgeving.

3.1 Machtenscheiding

De Staatscommissie voor de waterstaatswetgeving heeft naar aanleiding van het voorstel voor de Vergunningwet Westerschelde ongevraagd advies uitgebracht waarin de Staatscommissie onder andere inging op de aantasting van de gedachte van de scheiding der machten: hier is de formele wetgever een uitvoeringsbesluit aan het nemen met voorbijgaan aan door deze wetgever zelf gestelde normen. Wetgeving is bedoeld voor algemene regels en niet voor de regeling van een individueel geval.(15) Het bevoegde bestuursorgaan moet in een concrete situatie de belangen afwegen en tot een besluit komen. Daartoe wordt het bestuursorgaan op de gebruikelijke politieke wijze gecontroleerd. In aansluiting hierop betoogt Drupsteen dat het weliswaar niks nieuws is dat een wet in formele zin geen algemeen verbindende voorschriften inhoudt, maar dat formele wetgeving niet bedoeld is om ad hoc, naar aanleiding van een onwelgevallige rechterlijke uitspraak, geldende algemene regels opzij te schuiven.(16) Bij de Experimentenwet Stad en Milieu speelt dit probleem niet; daar blijft het bestuursorgaan bevoegd om besluiten te nemen, zij het dat door het proces van coproductie dat hier mogelijk wordt gemaakt door het wegvallen van allerlei wettelijke randvoorwaarden en door de grote inbreng van betrokken burgers, de rol van het bestuursorgaan meer een van regisseur wordt en minder die van het zelfstandig nemen van besluiten.(17)

3.2 Rechtszekerheid

Daarmee komen we bij het tweede kritiekpunt: de rechtszekerheid is in het geding als de wetgever zelf steeds vaker uitzonderingen op algemeen geldende wetgeving toestaat. In het geval van Vergunningwet Westerschelde gaat het om een eenmalige situatie, maar bij de Experimentenwet Stad en Milieu wordt in 25 situaties afwijking van een groot aantal belangrijke wetten in formele zin toegestaan en zoals gezegd is ook een Schipholwet in voorbereiding(18) en komt er wellicht ook nog HSL-wet. De Staatscommissie wijst op de ongelijke behandeling: andere baggerspeciedepots moeten wel de benodigde vergunningen- en m.e.r.-procedures doorlopen alvorens zij in werking genomen kunnen worden. De overheid plaatst zich hiermee buiten de rechtsorde, aldus de Staatscommissie.(19) Ook bij Stad en Milieu-projecten is sprake van rechtsongelijkheid: in experimenteergebieden gelden niet meer de gebruikelijke normen die omwonenden bijvoorbeeld moeten beschermen tegen vervuilde bodem of tegen geluidhinder. Als je de pech hebt te wonen in een experimenteergebied dan moet je meer geluidhinder tolereren dan elders in het land aanvaardbaar wordt geacht. Hiertegenover staat dat er enige vorm van compensatie plaatsvindt, maar het is de vraag of die opweegt tegen de veroorzaakte overlast.

Een bezwaar dat hiermee samenhangt betreft het loslaten van het wettelijke beschermingsniveau van het milieu. In zorgvuldig totstandgekomen wet- en regelgeving is een breed normenstelsel opgenomen ter bescherming van het milieu. Dit normenstelsel wordt losgelaten en vervangen door enkele vrij algemeen gestelde normen. Zoals ik eerder betoogd heb is er op zichzelf niks tegen het gebruik van algemene normen, opneming van algemene beginselen in de wetgeving is zelfs toe te juichen.(20) Dit wordt echter anders als alle bestaande normen worden vervangen door een enkel vaag geformuleerd artikel, zoals in de Vergunningwet Westerschelde en de Experimentenwet Stad en Milieu, waarbij milieubelangen en andere belangen in één afwegingskader worden betrokken. Het is zeer de vraag of het zwakke milieubelang bij een dergelijke afweging niet al snel het onderspit zal delven.(21)

3.3 Inspraak en rechtsbescherming

Het niveau van de rechtsbescherming wordt teruggebracht, in elk geval wat betreft het aantal aan de rechter ter toetsing voor te leggen besluiten. Ditzelfde geldt ook voor de inspraak. Bij de toepassing van de Experimentenwet Stad en Milieu komt er één besluit waarmee verschillende besluiten komen te vervallen Het bundelen van de rechtsbescherming is eerder al aan de orde geweest bij de Deltawet grote rivieren en diens opvolger de Wet op de waterkering en levert daar in de praktijk kennelijk weinig problemen op (reden voor de Commissie van Kemenade om bundeling van beroepsprocedures aan te dragen als één van de mogelijke oplossingen voor de door sommigen kennelijk als negatief ervaren 'juridisering van het openbaar bestuur').(22) Overigens is het wel de vraag wat van de rechtsbescherming de facto terecht komt als allerlei normen, die gesteld zijn ter bescherming van het milieu van omwonenden en waarop burgers normaalgesproken een beroep kunnen doen, niet meer inroepbaar zijn en individuele burgers wellicht beklemd raken tussen afspraken (waaronder afspraken met betrekking tot compensatie) tussen bestuursorgaan, bedrijven en een meerderheid van de omwonenden voor wie de compensatie lonkt.(23)

Een groter probleem is er bij de Schipholwet waar juist op het gebied van inspraak en rechtsbescherming flink in procedures is gesneden(24) en helemaal in de Westerschelde-casus. Daar is helemaal geen inspraak en rechtsbescherming meer mogelijk. De vergunningen zijn immers bij wet verleend. De Raad van State wees in dit verband op mogelijke strijd met art. 6 EVRM.(25) Ook in de door Lubach en Ten Heuvelhof uitgevoerde onderzoeken naar de voor- en nadelen van een speciale projectwet is met name door Lubach gewezen op problemen met de rechtsbescherming.(26) Bij de behandeling van de Vergunningwet Westerschelde beantwoordde de minister vragen hierover uit de Kamer echter met de stelling dat het gebruik van de vergunning in volle omvang getoetst kan worden door de burgerlijke rechter, waarmee aan art. 6 EVRM zou zijn voldaan.(27) Nog daargelaten de vele nadelen van rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter,(28) is hiermee het bezwaar van het gebrek aan inspraak niet weggenomen, wat te meer klemt nu het gaat om werkzaamheden die bij een groot aantal natuur- en milieu-organisaties zeer omstreden zijn.

3.4 EG-regelgeving

Als er echter sprake is van uit communautair recht voortvloeiende rechten voor particulieren dan gelden volgens vaste jurisprudentie van het HvJEG het assimilatiebeginsel en het effectiviteitsbeginsel, die achtereenvolgens inhouden dat voor vorderingen ter uitvoering van EG-recht rechtsbescherming geboden moet worden volgens procedureregels die niet ongunstiger zijn dan regels die gelden voor soortgelijke nationaalrechtelijke vorderingen, en dat meer in zijn algemeenheid de effectieve uitoefening van de bedoelde rechten niet onmogelijk mag worden.(29)

In de Westerschelde-zaak spelen twee Europese richtlijnen, waarvan hierboven al de m.e.r.-richtlijn is genoemd. Deze richtlijn wordt buiten toepassing verklaard door de Vergunningwet, waardoor volgens de minister ook geen sprake meer is van een richtlijn met daaruit voortvloeiende rechten. De Raad van State komt na uitvoerige overwegingen echter tot de slotsom dat wellicht toch een m.e.r.-plicht moet worden aangenomen omdat de werkzaamheden ook betrekking hebben op de oevers en dijken langs de Westerschelde; dergelijke werkzaamheden zijn ingevolge de Kraaijeveld-uitspraak van het HvJEG m.e.r.-plichtig ingevolge de EG-richtlijn 85/337.(30) Bovendien, zo stelt de Raad, ontslaat een beroep op art.1 lid 5 van de richtlijn de minister niet van de plicht om milieu-effecten te onderzoeken.(31) Zoals gezegd (par. 2.2) heeft de minister hierop gereageerd door te verwijzen naar de bijlagen bij de wet en een eigen rapport over de Westerschelde. Van beide kan men zich afvragen of daarmee dezelfde informatie geboden wordt als wanneer een normale m.e.r.-procedure zou zijn doorlopen.

Tijdens de parlementaire behandeling werd door de Kamer ook nog gewezen op EG-richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitat-richtlijn) en 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand (Vogelrichtlijn). Ter uitvoering van deze richtlijnen geldt o.a. de Natuurbeschermingswet, op grond waarvan voor sommige oeverwerkzaamheden langs de Westerschelde een vergunning nodig is; een vergunning die met de Vergunningwet wordt verleend. Volgens de minister biedt het Verdrag met het Vlaamse Gewest voldoende waarborgen voor de uitvoering van de beide richtlijnen.(32) Naar mijn mening kunnen ook hierbij vanuit het assimilatie- en het effectiviteitsbeginsel wel wat kanttekeningen geplaatst worden. Inmiddels heeft de Europese Commissie ook daadwerkelijk besloten om Nederland een ingebrekestelling te zenden overeenkomstig artikel 169 EG-Verdrag, vanwege onjuiste uitvoering van beide richtlijnen.(33)

Bij de Experimentenwet Stad en Milieu lijkt op het eerste gezicht geen Europese regelgeving in het geding te zijn. Op het gebied van het milieurecht zijn er echter maar weinig gebieden waar niet op een of andere wijze sprake is van een Europeesrechtelijke invloed. Dat betekent dat problemen zoals hierboven geschetst zich gemakkelijk voor kunnen doen als in een bijzondere wet voor een concreet geval allerlei implementatiewetgeving wordt uitgeschakeld.



4. Externe integratie

Uit bovenstaande behandeling van de nadelen van 'bijzondere wetten voor een concreet geval waarmee de bestaande wetgeving opzij wordt geplaatst' zou afgeleid kunnen worden dat we dat dus maar niet meer moeten doen. Tot dezelfde conclusie kwam de minister van VROM na lezing van het genoemde rapport van Lubach en Ten Heuvelhof, waaruit o.a. blijkt dat de tijdwinst die geboekt wordt met een speciale wet gering is, terwijl de problemen legio zijn.(34)

In de literatuur en in de discussies in de Kamer is echter tot dusver één voordeel onderbelicht gebleven: de integrale besluitvorming waarin met alle aan de orde zijnde belangen in één keer rekening gehouden kan worden. Hoewel in het verleden al veel wetgeving geïntegreerd is, met name binnen de Wet milieubeheer, is er, vooral bij de uitvoering van grote projecten en al helemaal als daarbij het waterbeheer is betrokken, nog steeds sprake van een enorme reeks van besluiten die genomen moeten worden op grond van een evenzo enorme reeks wet- en regelgeving. Dit zorgt niet alleen voor vertraging, maar ook voor het niet goed kunnen maken van een integrale afweging. Hierdoor kan het zijn dat een bepaald belang op een gegeven moment niet meer op evenwichtige wijze aan de orde kan komen, omdat de besluitvorming al in een te ver gevorderd stadium is. Er zijn voor sommige wetten wel afstemmings- en coördinatieregelingen en het instrument van de milieu-effectrapportage zorgt, mits op het juiste moment uitgevoerd,(35) voor een goed inzicht in de gehele problematiek, maar één integrale afweging kan niet worden uitgevoerd.

Op Europees en internationaal niveau wordt met name aangedrongen op externe integratie.(36) Het gaat hierbij om de integratie van milieubelangen binnen de besluitvorming op andere terreinen dan het milieubeleid (bij interne integratie gaat het om integratie van diverse milieusectoren zoals gebeurd is in de Wm). Milieu-overwegingen spelen dan mee bij besluitvorming rond landbouw, ruimtelijke ordening,(37) wonen, energievoorziening, arbeid, handel, ontwikkelingssamenwerking, defensie, etc. De doelstelling van externe integratie zal duidelijk zijn: door steeds tijdig de milieu-implicaties van een bepaalde activiteit, een bepaald besluit of een bepaald beleid, in ogenschouw te nemen, kan voorkomen worden dat milieubelangen buiten boord vallen of in een te laat stadium aan bod komen, nl. pas als de milieuwetgeving in beeld komt --bijv. er moet een milieuvergunning worden afgegeven, zoals in de Westerschelde casus--, als het beleid, of een besluit reeds voor 90% vast is komen te staan, op basis van een afweging van de relevante buitenlandse-, handels-, defensie- (etc.) belangen.

Het zal duidelijk zijn dat in een projectwet milieu- en landschappelijke aspecten integraal naast andere aspecten (bevaarbaarheid, oeverbeheer, waterkwaliteit, leefkwaliteit, efficient ruimtegebruik etc.) een plaats krijgen, waardoor ook de besluitvorming in één procedure kan plaatsvinden, met bijvoorbeeld één inspraakmoment waarop het gehele project integraal aan bod komt. Ook de m.e.r.-procedure kan in zo'n projectwet geïntegreerd worden. Zo kan externe integratie op maat plaatsvinden.



5. Op zoek naar een balans

Het creëren van een aparte wet die helemaal is toegespitst op één concreet project heeft als belangrijk voordeel dat een integrale afweging van alle betrokken belangen kan plaatsvinden. Zo wordt voorkomen dat een bepaald belang pas te laat in beeld komt, als de besluitvorming rond een project in feite al is afgerond.

De nadelen zijn echter overweldigend. De machtenscheiding komt in het gedrang doordat de formele wetgever zich gaat bemoeien met allerlei uitvoeringsbesluiten. De rechtszekerheid komt ernstig in het geding doordat de bestaande, zorgvuldig tot stand gekomen, algemene wet- en regelgeving opzij wordt geschoven. Ook is het gevaar groot dat bepaalde belangen ondergesneeuwd raken doordat al te gemakkelijk afwijking van bestaande normen wordt toegestaan. Vooral bij zwakke belangen als die van natuur- en milieubeheer is dit gevaar niet denkbeeldig. Inspraak en rechtsbescherming worden flink beperkt. En last but not least: in veel gevallen zal EG-regelgeving in het geding zijn, waarvan niet zomaar kan worden afgeweken.

Het lijkt me daarom beter om andere wegen te bewandelen om knelpunten bij de besluitvorming rond grote projecten aan te pakken. Lubach en Ten Heuvelhof wijzen er op dat de belangrijkste problemen niet van juridische aard zijn, maar te maken hebben met het managen van het hele project.(38) In feite is dat ook gebeurd bij de Westerschelde: als tegelijk met de Wvo-vergunning een Wm-vergunning was aangevraagd en meteen een m.e.r. was uitgevoerd, was er niks aan de hand geweest. Uit het Stad en Milieu-rapport blijkt dat in veel gevallen de wettelijke ruimte niet optimaal benut is. De Schipholwet zou een tijdwinst van slechts zes maanden moeten opleveren op een termijn van vijf jaar.(39) Het is zeer de vraag of deze beperkte tijdwinst opweegt tegen de vele problemen rond projectwetgeving. Uit onderzoek naar samenloop tussen de vele juridische procedures die doorlopen moeten worden bij de uitvoering van natuurontwikkeliongsprojecten in de uiterwaarden van de grote rivieren is gebleken dat een flinke versnelling kan worden bereikt indien in een vroegtijdig stadium alle betrokken partijen met elkaar afspraken maken over de te nemen besluiten.(40)

Betekent dit dat er helemaal geen juridische problemen zijn? Het antwoord daarop is nee. Gezocht moet worden naar een betere afstemming en coördinatie van besluitvorming bij grote projecten. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van de al bestaande, maar te weinig toegepaste, coördinatieregeling uit hoofdstuk 14 van de Wet milieubeheer. Opneming van een bredere coördinatieregeling in de Awb behoort ook tot de mogelijkheden. Ook kunnen wijzigingen worden aangebracht in 'sectorale' wetgeving, zodat bij de toepassing van de diverse wetten tijdig rekening kan worden gehouden met andere belangen die bij het project een rol spelen (thans verhindert het specialiteitsbeginsel dit vaak).(41) Een andere mogelijkheid, die momenteel voor de Rijksplanologische Dienst wordt onderzocht, is de introductie van de projectvergunning.(42) Op uitvoeringsniveau wordt dan volstaan met één vergunning waarin alle vergunningen worden geïntegreerd, een beetje zoals bij de Vergunningwet Westerschelde, maar dan in een besluit van een bestuursorgaan dat gewoon langs gebruikelijke weg tot stand komt en waartegen rechtsbescherming bij de rechter openstaat. Elk van deze mogelijkheden zal nog tal van problemen opleveren, maar deze zijn van veel minder fundamentele aard dan de problemen die in deze bijdrage aan de orde zijn geweest en zich voordoen bij de Vergunningwet Westerschelde en de Experimentenwet Stad en Milieu.

1. Aldus de minister van VROM in haar brief aan de kamer over besluitvoming over grote projecten van 18 juli 1997, Kamerstukken II, 1996-1997, 24 690, nr. 5, p. 1.

2. Zie uitvoerig P.J.J. van Buuren, De zelfstandige projectprocedure en andere wijzigingen in de Wet op de Ruimtelijke Ordening, in: Bouwrecht 1997/9, p. 719-728.

3. Cat. 28 Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb). Zie bijv. ABR RvS 20 december 1995, AB 1996, 139, m.nt. Backes en ABR RvS 21 december 1995, nr. E03.94.1381 (niet gepubliceerd, baggerspecie in Pampusgeul). N.a.v. deze jurisprudentie stelt de minister van VROM nu voor om het Ivb op dit punt te wijzigen. Een ontwerpbesluit daartoe verscheen in Stcrt.1997, 148.

4. ABR RvS 14 juni 1996, M en R 1996, nr. 130, m.nt. Verschuuren.

5. Stb. 1997, 258.

6. Aldus art. 2. Genomen besluiten die nog niet onherroepelijk zijn geworden vervallen van rechtswege, aldus art. 4 van de wet.

7. Het alara-beginsel (alara is een acroniem voor 'as low as reasonably achievable') is een norm waaraan vergunningvoorschriften moeten voldoen.

8. De Afdeling acht het voor de rechtszekerheid noodzakelijk dat het bevoegde gezag zo duidelijk mogelijk aangeeft welke voorschriften aan een vergunning verbonden zijn; zij mag daarbij niet volstaan met het "overschrijven" van het alara-beginsel in de vergunning. Dit beginsel is gericht tot de vergunningverlener en niet tot de aanvrager van een vergunning. ABR RvS 23 december 1996, M en R Kort 1997, nr. 18K.

9. Kamerstukken II, 1996-1997, 25 187, nr. 3, p. 5.

10. Kamerstukken II, 1997-1998, 25 848, nrs. 1-2. Zie C.B.F. Kuijpers en H.P.H.M. Leijendekker-van Kaam, Ontwikkelingen en perspectieven rond het thema Stad en Milieu, in: Milieu en Recht 1997/11, p. 228-232.

11. Ministerie VROM, Stad & Milieu, Waar vele willen zijn, is ook een weg, Den Haag 1995. Rapportage aangeboden aan de Tweede Kamer op 22 december 1995, Kamerstukken II, 1995-1996, 24 400, XI, nr. 45.

12. In het project Cobber (creatieve oplossingen binnen bestaande regelgeving) is gezocht naar de nogelijkheden die de huidige wetgeving biedt, zie het rapport 'Binnen regels naar kwaliteit', rapportage deelproject Stad & Milieu, ministerie VROM, Den Haag 1996.

13. Zie uitvoerig V.J.J.M. Bekkers en J.M. Verschuuren, Juridische dilemma's bij coproductie in het milieubeleid en de mogelijke rol van de wetgever, te verschijnen in: RegelMaat 1998/2.

14. De kritiek op de Vergunningwet Westerschelde wordt ook besproken door P.J.J. van Buuren, Vergunningenwet Westerschelde niet voor herhaling vatbaar, in: Milieu en Recht 1997/6, p. 122-124, en door A.Q.C. Tak, Misbruik van wetgeving, in: Openbaar bestuur 1997/12, p. 7-9. Een meer bestuurskundige bespreking van de risico's vindt plaats bij J. Koppenjan en H. Hufen, Nieuwe mechanismen voor probleemoplossing, in: Bestuurswetenschappen 1997/6, p. 360-373.

15. Het advies van de Staatscommissie wordt aangehaald door de Raad van State, Kamerstukken II, 1996-1997, 25 287, A, p. 1-2.

16. Th.G. Drupsteen, Kroniek van het milieurecht, in: NJB 1997, nr. 31, p. 1491-1492. Van Buuren wijst in dit verband op diverse auteurs die betogen dat het geen algemeen aanvaarde norm is dat de wetgever zich niet mag inlaten met het stellen van andere dan algemeen verbindende voorschriften, a.w. (M en R 1997/6), p. 123-124.

17. Het zou te ver voeren om hier op de gevolgen van coproductie in te gaan. Zie hiervoor V.J.J.M. Bekkers en J.M. Verschuuren, a.w. (1998).

18. Kamerstukken II, 1997-1998, 25 863, nrs. 1-2, Wet procedures vijfde baan Schiphol.

19. Kamerstukken II, 1996-1997, 25 287, A, p. 2.

20. Jonathan Verschuuren, Naar een codificatie van beginselen van het milieurecht, in: Recht en Kritiek 1995/4, p. 421-445. De kracht van algemene normen ligt mijns inziens in de combinatie ervan met meer concrete wet- en regelgeving.

21. Dit is ook de vrees van P.C.E. van Wijmen, 'Stad en milieu', in: Milieu en Recht 1996/3, p. 55.

22. Commissie van Kemenade, Bestuur in geding, Den Haag, november 1997, p. 62.

23. Dit is een van de grote problemen van Stad en Milieu, zie D.A. Lubach, Stad en Milieu, VMR 1996-3, Zwolle 1996, p. 8 en p. 39.

24. Zo is bijv. de bezwaarschriftenprocedure geschrapt en wordt bij de verlening van milieuvergunningen afd 3.4 Awb toegepast, in plaats van de meer waarborgen biedende procedure van afd. 3.5. Zie hierover J.M. Verschuuren, Schiphol en wéér een vlucht in projectwetgeving, NJB 1998/8, p. 357-358.

25. Kamerstukken II, 1996-1997, 25 287, A, p. 3.

26. D.A. Lubach en D.E.F. ten Heuvelhof, De lex specialis als vorm van besluiten over grote projecten? Aangeboden aan de Tweede Kamer op 18 juli 1997, Kamerstukken II, 1996-1997, 24 690, nr. 5 (zie m.n. p. 2).

27. Kamerstukken II, 1996-1997, 25 187, nr. 5, p. 6.

28. Zie P.J.J. van Buuren, a.w. (M en R 1997/6), p. 124.

29. De Raad van State verwijst naar diverse uitspraken van het HvJEG, zoals zaken 222/86, Heylens, Jur. 1987, p. 4097 en 430&431/93, Van Schijndel, Jur. 1995, p. I-4728), Kamerstukken II, 1996-1997, 25 287, A, p. 6.

30. HvJEG 24 oktober 1996 , M en R 1997, nr. 45, m.nt. Jans.

31. Overigens is het opvallend dat in de herziene m.e.r.-richtlijn (Richtlijn 97/11/EG van 3 maart 1997, Pb EG 1997, L73/5) veel uitdrukkelijker dan vroeger voorgeschreven wordt dat lidstaten een vergunning moeten vereisen voor grote projecten en dat de m.e.r. ook moet worden doorlopen in het kader van de vergunningverleningsprocedure, zie bijv. de considerans, overweging 5 en art. 2, eerste lid.

32. Kamerstukken II, 1996-1997, 25 187, nr. 5, p. 8.

33. E.e.a. n.a.v. klacht 95/4564, ingediend door de Stichting Natuur en Milieu. De reden van ingebrekestelling is dat de verruimingswerkzaamheden al begonnen zijn, voordat er een beslissing is genomen over het natuurherstelplan, waarin wordt aangegeven welke maatregelen worden genomen ter compensatie van de verloren gegane natuurwaarden. Deze verplichting vloeit voort uit art. 6 lid 4 van de Habitat-richtlijn.

34. Kamerstukken II, 1996-1997, 24 690, nr. 5, p. 4. De minister houdt de mogelijkheid open voor uitzonderlijke gevallen waarin regering en parlement toch willen kiezen voor een projectwet.

35. Katinka Jesse/Jonathan Verschuuren, De meerwaarde van milieu-effectrapportage, in: Milieu en Recht 1997/4, p. 83.

36. Externe integratie is als verplichting voor de instellingen van de Gemeenschap opgenomen in art. 130R, tweede lid, EG-Verdrag en wordt bij het Verdrag van Amsterdam zelfs verplaatst naar de algemene beginselen van de Gemeenschap in art. 3c. De VN-Verklaring van Rio de Janeiro inzake milieu en ontwikkeling van 1992 bevat het beginsel, als volgt: 'In order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the developmental process and cannot be considered in isolation from it.' In hoofdstuk 8 van Agenda 21 is het beginsel verder uitgewerkt.

37. Recent is door Simons-Vincx in dit blad overtuigend het belang van verdere integratie van milieu en ruimtelijke ordening aangetoond, M.W.L. Simons-Vinckx, Bescherming van het milieu: milieurecht en ruimtelijke ordening, Bouwrecht 1997/6, p. 477-484.

38. Lubach/Ten Heuvelhof, a.w., Kamerstukken II, 1996-1997, 24 690, nr. 5, p. 3. Dezelfde conclusie is al te lezen in het WRR-rapport 'Besluiten over grote projecten' uit 1994.

39. Kamerstukken II, 1997-1998, 25 863, nr. 3, p. 1.

40. Onderzoek uitgevoerd door KPMG Milieu en het Centrum voor wetgevingsvraagstukken van de KUB. Zie hierover P. Verheij en P. de Putter, Juridische aspecten van natuurontwikkeling in uiterwaarden, in: Het Waterschap 1998/3, p. 94-99.

41. Zie hierover uitgebreider het hoofdstuk over externe integratie in: Drupsteen/Gilhuis/Kleijs-Wijnobel/De Leeuw/Verschuuren, De toekomst van de Wet milieubeheer, Deventer (verschijnt maart 1998 in de reeks van het Centrum voor wetgevingsvraagstukken).

42. Onderzoek naar de projectvergunning wordt uitgevoerd door DHV Milieu en Infrastructuur ('Op weg naar een projectvergunning') en door het Instituut voor Bouwrecht ('Meerwaarde en (on)mogelijkheden van de projectvergunning'). Beide rapporten zullen naar verwachting begin 1998 openbaar worden.