Mr Katinka Jesse en mr Jonathan Verschuuren⁽¹⁾

1. Inleiding

Voor de tweede keer sinds de invoering van de regeling inzake milieu-effectrapportage (m.e.r.) in Nederland heeft de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer (ECW) advies over dit instrument uitgebracht.⁽²⁾ Voorafgaand aan het advies heeft de ECW eigen onderzoek uitgevoerd en een drietal onderzoeken uitgezet om de m.e.r.-regeling te evalueren.⁽³⁾ In dit artikel zal worden ingegaan op het zogenaamde 'positioneringsonderzoek milieu-effectrapportage' dat een studie bevat naar de meerwaarde van m.e.r. op vergunningniveau en naar de mogelijke toelaatbaarheid van varianten op de Nederlandse regeling. Het positioneringsonderzoek, uitgevoerd door Heidemij Advies en het Centrum voor wetgevingsvraagstukken van de KUB, beperkt zich tot een vergelijking met de reguliere Wm-vergunningverleningsprocedure omdat m.e.r. juist hierbij een relatief veelvuldig toegepast instrument is. Bovendien moet bij de reguliere Wm-procedure zonder m.e.r. reeds veel informatie overlegd worden. Deze omstandigheden zijn voor de ECW aanleiding geweest voor het uitzetten van het positioneringsonderzoek. Het onderzoek van Heidemij Advies en Centrum voor wetgevingsvraagstukken heeft zich gericht op de mogelijkheden om de als zwaar ervaren m.e.r.-procedure te vereenvoudigen door m.e.r. beter te positioneren in de (onderliggende) Wm-vergunningverleningsprocedure.

Het onderzoek naar de vergelijking tussen de Wm-vergunningprocedure met m.e.r. en zonder m.e.r. achterhaalt de toegevoegde waarde van m.e.r. bij de vergunningverlening. Ook geeft het aan in hoeverre met de reguliere Wm-vergunningprocedure reeds wordt voldaan aan de eisen die gelden voor m.e.r. Deze eisen worden zowel op nationaal als op europees niveau gesteld. Europese vereisten voor nationale milieu-effectrapportages worden allereerst gegeven door de m.e.r.-richtlijn van de EU (verder: de richtlijn),⁽⁴⁾ waarvan thans bij het Europees Parlement een voorstel voor herziening ligt.⁽⁵⁾ Hoewel allerminst is uitgesloten dat hierop nog amenderingsvoorstellen zullen worden gedaan, zal in dit artikel, indien relevant, eveneens op de inhoud van het voorliggende voorstel worden ingegaan. Daarnaast is ook het Verdrag inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband (Verdrag van Espoo), dat ook door Nederland is ondertekend,⁽⁶⁾ in het onderzoek betrokken.

In de volgende paragraaf zal de vergelijking tussen de Wm-vergunningprocedure met en zonder m.e.r., zoals die in het positioneringsonderzoek is uitgevoerd, worden beschreven, waarna in paragraaf 3 de beschrijving van de vergelijking tussen de Wm-vergunningprocedure en relevante Europese regelingen zal worden weergegeven. Vervolgens zullen in paragraaf 4 de uit het positioneringsonderzoek voortvloeiende aanbevelingen van de ECW besproken en becommentarieerd worden. In paragraaf 5 besluiten we met een conclusie.

2. Een vergelijking van de Wm-vergunning met en zonder m.e.r.

2.1 De doelstellingen van m.e.r. vergeleken met die van de Wm-vergunningverlening

M.e.r. beoogt aan het milieu een volwaardige plaats te geven in de besluitvorming (1), de verschillende besluitvormingsprocedures die nodig zijn voor een bepaald project te stroomlijnen en te versnellen (2) en beoogt de milieu-attitude van de betrokkenen in positieve zin te veranderen (3).⁽⁷⁾ Deze drie belangrijkste doelstellingen van m.e.r. zijn niet uniek voor de m.e.r.-procedure, maar blijken voor een belangrijk deel ook ten grondslag te liggen aan andere procedures in het milieurecht, bijvoorbeeld de procedure inzake de Wm-vergunningverlening.

Ad 1. Ten tijde van de introductie van m.e.r. in de Wabm, was de milieuwetgeving erg verbrokkeld en was er sprake van vele sectorale vergunningen, die niet op elkaar waren afgestemd. Een integrale benadering van het milieu, zoals we die kennen uit de Wm, was er dan ook nog niet en de procedure inzake m.e.r. moest ervoor zorgen dat het milieubelang als geheel een rol van betekenis kreeg. Het toetsingskader van de huidige Wm-vergunning is zoals bekend zeer breed: alle mogelijke gevolgen voor het milieu moeten in aanmerking genomen worden, inclusief gevolgen voor natuur en landschap. Zaken rond ruimtegebruik, cultuurhistorie en integraal veiligheidsbeleid vallen echter buiten het toetsingskader, maar zijn wel relevant in de m.e.r.-procedure.

Ad 2. Om dezelfde reden is ook stroomlijning van procedures door m.e.r. minder noodzakelijk geworden dan in het Wabm-tijdperk. Alleen voor zover besluiten niet geïntegreerd zijn in of afgestemd zijn op de Wm-vergunning is deze functie relevant als voor de m.e.r.-plichtige activiteit tevens een Wm-vergunning nodig is.

Ad 3. Ook de derde doelstelling is niet langer uniek voor m.e.r.: de Wm beoogt eveneens de eigen verantwoordelijkheid van de vergunninghouder te stimuleren, zoals o.a. blijkt uit de zorgplicht van art. 1.1a en de voorkeur die de wet uitspreekt voor doelvoorschriften boven middelvoorschriften (art. 8.12 Wm).

Van deze drie doelstellingen afgeleide (sub-)doeleinden van de m.e.r.-procedure, zoals het bieden van een kwaliteitswaarborg van informatie voor de besluitvorming en een draagvlakvergroting van het besluit bij derden, zijn in meer of mindere mate ook bij de gewone Wm-vergunningprocedure te verwezenlijken. Ook daar kunnen immers deskundigen worden ingeschakeld. Een instantie als de onafhankelijke Commissie voor de m.e.r. ontbreekt echter. De Wm-vergunningverleningsprocedure kent ook minder contactmomenten met derden dan wanneer m.e.r. wordt uitgevoerd, wat zou kunnen leiden tot een kleiner draagvlak bij die derden.

Deze grotere rol van adviseurs en derden zorgt voor een uitbreiding van de procedure inzake de Wm-vergunningverlening. De procedure rond de totstandkoming van de startnotitie en de richtlijnen en de extra inspraakmomenten en adviesverplichtingen vormen procedurele toevoegingen, die zorgen voor verlenging van de Wm-vergunningprocedure met één tot enkele maanden. Ook de verplichte evaluatie na afloop van de m.e.r.-procedure zorgt voor een extra inspanning. Deze ontbreekt bij de reguliere Wm-vergunning, al verplicht de actualiseringsplicht van art. 8.22 Wm er wel toe dat van tijd tot tijd een beoordeling van de geldende vergunning plaatsvindt.

Een belangrijke toevoeging van m.e.r. aan de vergunningverleningsprocedure is de veel grotere diepgang van de informatie die boven tafel komt. Het bevoegd gezag krijgt bij m.e.r. veel meer informatie aangereikt van de initiatiefnemer/vergunningaanvrager dan wanneer een vergunning wordt aangevraagd zonder het doorlopen van m.e.r. Te denken valt bijvoorbeeld aan informatie betreffende alternatieven en de milieugevolgen van deze alternatieven, aan een beschrijving van de bestaande toestand van het milieu, aan een opsomming van de leemten in kennis, aan de compensatiemogelijkheden en aan een begrijpelijke samenvatting van het geheel. Allemaal aspecten die (nog) niet voorkomen in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb), waarin de eisen, waaraan een vergunningaanvraag moet voldoen, zijn neergelegd. Het opnemen van een niet-technische samenvatting bij de aanvraag wordt echter binnenkort geïntroduceerd in het Ivb in het kader van de implementatie van de IPPC-richtlijn.⁽⁸⁾

Dit heeft gevolgen voor de besluitvorming zelf. Er is een extra motivering nodig van de wijze waarop bij de vergunningverlening rekening gehouden is met de aangedragen extra informatie. Bovendien zorgt de zogenaamde 'verruimde reikwijdte' ervoor dat bij m.e.r. aan het licht gekomen zaken, die buiten het toetsingskader van de Wm-vergunningverlening vallen (bijv. aspecten die betrekking hebben op het culturele erfgoed), toch kunnen worden meegenomen bij de vergunningverlening (art. 7.35 Wm). Tot slot is voorzien in een speciale procedure indien sprake is van grensoverschrijdende milieugevolgen, een regeling die voortvloeit uit het Verdrag van Espoo. Na de voorgenomen aanpassing van het Ivb in het kader van de implementatie van de IPPC-richtlijn, bevat ook de Wm een regeling terzake.

2.2 De meerwaarde van m.e.r. in de praktijk

Het is de vraag in hoeverre deze toegevoegde waarde van m.e.r. ook in de praktijk gerealiseerd wordt. Daartoe heeft in het positioneringsonderzoek een nauwgezette vergelijking plaatsgevonden tussen Wm-vergunningen die met en zonder m.e.r. tot stand zijn gekomen, waarbij het steeds ging om twee redelijk vergelijkbare activiteiten, waarvan er een net boven en de ander net onder de drempelwaarde viel. De vijf onderzochte vergunning-paren hadden betrekking op afvalstortinrichtingen, composteerinrichtingen, mestverwerkingsinrichtingen, baggerspeciebergingen en warmte-krachtkoppelingsinstallaties. Steeds is gezocht naar de meerwaarde van m.e.r. in enge zin, naar voren komend in betere vergunningen (incl. de onderzoeksmatige onderbouwing) en naar een meerwaarde in ruime zin, o.a. blijkend uit een groter draagvlak bij derden, een grotere mate van verinnerlijking en een grotere legitimiteit van de besluitvorming.⁽⁹⁾

Als we naar de vergunning-paren kijken, dan valt op dat de inhoud daarvan vaak niet zoveel verschilt. Voor veel activiteiten wordt gewerkt met standaardvoorschriften, neergelegd in amvb's, richtlijnen, circulaires of door een bedrijfstak zelf gehanteerde standaardnormen die bijvoorbeeld in convenanten zijn neergelegd. Zo wordt de inhoud van elke vergunning voor een warmte-krachtinstallatie voor zover het gaat om emissies van verzurende stikstofoxyden ten gevolge van verbranding van aardgas bepaald door het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A (BEES-A) en door een convenant van de SEP. Als er al een verschil te constateren is, dan zijn de procesvoorschriften bij de 'm.e.r.-vergunning' over het algemeen gedetailleerder uitgewerkt, vooral op het gebied van controle, procesbewaking, monitoring, interne en externe veiligheid, alarmering en registratie. De voorschriften die betrekking hebben op de milieukwaliteit (emissievoorschriften e.d.) zijn vaker gegoten in de vorm van doelvoorschriften.

Dit is goed te verklaren: dankzij m.e.r. is er voorafgaand aan de vergunningverlening meer duidelijkheid gekomen over de mogelijk nadelige gevolgen en over de beschikbare technieken om die gevolgen zo beperkt mogelijk te houden. Dit is er ook de oorzaak van dat in vergunningen zonder m.e.r. vaker allerlei onderzoeksverplichtingen worden opgelegd aan de vergunningaanvrager, die deze voor, tijdens of na (!) de vergunningverlening moet uitvoeren. Zo is in de vergunning van een composteerinrichting zonder m.e.r. het voorschrift opgenomen dat binnen een half jaar na het in gebruik nemen van de inrichting door de vergunninghouder een geuronderzoek moet worden uitgevoerd, waaruit moet blijken of aan de emissienorm wordt voldaan. Bij de vergunning waarvoor de m.e.r.-procedure was doorlopen, was dit onderzoek al uitgevoerd in het kader van de m.e.r.

Een ander verschil is dat m.e.r. leidt tot een integralere aandacht voor het milieu en tot een betere koppeling tussen vergunningverlening en bedrijfsinterne milieuzorg. Kennelijk dwingt m.e.r. tot een betere benutting van de mogelijkheden van het integrale toetsingskader van de Wm, maar dit kan een tijdelijk effect zijn, dat opgelost wordt naarmate de praktijk beter ingespeeld raakt op de Wm.⁽¹⁰⁾ Ook de onderzoeksmatige onderbouwing en de kwaliteit van de gebruikte informatie is van een hoger niveau indien m.e.r. wordt toegepast. Met name de rol van de Commissie voor de m.e.r. en de omvang van vooraf uitgevoerd onderzoek is hier de oorzaak van, zo wordt in het positioneringsonderzoek geconcludeerd.

Wat betreft draagvlak en legitimiteit van de besluitvorming en verinnerlijking is geconstateerd dat deze licht verbeteren als m.e.r. wordt toegepast. Het is echter moeilijk om hierover algemene uitspraken te doen. De (vermeende) starheid van richtlijnen leidde er in één geval toe dat er bij de initiatiefnemer juist helemaal geen sprake was van verinnerlijking. In een ander geval was bij de vergunningverlening zonder m.e.r. zo zorgvuldig omgesprongen met de omwonenden door allerlei extra informatie- en inspraakmomenten te verzorgen, dat hier ook zonder m.e.r. een duidelijke groter draagvlak geconstateerd werd. Wel valt op dat, ook al is de inhoudelijke bijdrage van derden in de m.e.r.-procedure gering, het enkele feit van de vroegtijdige betrokkenheid van en volledige informatieverschaffing aan derden het draagvlak doet vergroten. Derden die inhoudelijke argumenten aandragen bij de vergunningverlening, doen hiervoor vaak een beroep op de inhoud van het milieueffectrapport (MER), wat de inhoud van de besluitvorming ten goede komt. Tegelijk neemt door het uitvoeren van m.e.r. de bestuurslast licht toe, vooral door de grotere tijdbesteding als gevolg van de langere procedure.

2.3 Conclusie praktijkonderzoek

Inhoudelijk bestaan er nogal wat overeenkomsten tussen vergunningen met en zonder m.e.r. De toegevoegde waarde van m.e.r. zit hem vooral in een betere onderzoeksmatige onderbouwing van de besluitvorming en in het bieden van een grotere kwaliteitswaarborg van de ingebrachte gebruikte informatie. Bovendien leidt m.e.r. tot een vergroting van het draagvlak van het besluit. Gezien de zware procedurele lasten die met m.e.r. gepaard gaan, rechtvaardigt deze conclusie de stelling dat bekeken moet worden in hoeverre de gewone Wm-vergunningverleningsprocedure ook zonder m.e.r. ervoor kan zorgen dat het milieu een volwaardige plaats toekomt in de besluitvorming, althans voor zover het gaat om activiteiten waarvoor de Wm-vergunning het m.e.r.-plichtige besluit is. Voordat we deze vraag kunnen beantwoorden moet echter eerst worden bezien of, en in hoeverre, de m.e.r.-richtlijn en het Verdrag van Espoo daartoe geen obstakel vormen.

3. Vergelijking Wm-vergunningprocedure zonder m.e.r. en relevante Europese regelingen

3.1 Inleiding: drie vragen

De vraag of met het volgen van de reguliere Wm-verguningprocedure (zonder m.e.r.) kan worden volstaan in de situatie dat op Europees niveau sprake is van een m.e.r.-plicht valt uiteen in drie vragen. Ten eerste rijst de abstracte vraag of met het volgen van een reguliere vergunningprocedure kan worden volstaan, wanneer een specifieke wettelijke regeling uitvoering geeft aan de richtlijn. Daarnaast is de vraag van belang in hoeverre de reguliere Wm-vergunningprocedure reeds in overeenstemming is met vereisten uit de m.e.r.-richtlijn en het Verdrag van Espoo. Aansluitend hierop moet een antwoord worden gezocht op de vraag of, en zo ja in hoeverre de Wm-vergunningprocedure zou moeten worden aangepast om deze procedure te kunnen gebruiken bij de vergunningverlening voor op Europees niveau m.e.r.-plichtig gestelde activiteiten. Deze drie vragen zullen in de volgende drie paragrafen afzonderlijk behandeld worden.

3.2 De Wm-vergunningverleningsprocedure formeel als m.e.r.-procedure

De eerste vraag of het mogelijk is een reguliere vergunningprocedure te volgen wanneer een specifieke wettelijke regeling reeds uitvoering geeft aan de m.e.r.-richtlijn moet beantwoord worden in het licht van jurisprudentie van het Hof van Justitie. Het Hof heeft uitspraak gedaan in een zaak waarin de vraag aan de orde was of het mogelijk is een vergunning te verlenen zonder vooraf m.e.r. toe te passen wanneer de voorbereiding en de vergunningverlening materieel reeds uitvoering geven aan de richtlijn.⁽¹¹⁾ Het Hof beantwoordde deze vraag indirect: nu de Commissie niet had kunnen bewijzen dat de vergunningprocedure op de door haar aangevallen aspecten werkelijk afweek van de richtlijn, kon niet tot schending van de richtlijn geconcludeerd worden. Hoewel dit pas de eerste uitspraak in deze zin is, kan, met enige slagen om de arm, er uit worden afgeleid dat met het louter volgen van een reguliere vergunningprocedure (zonder specifieke m.e.r.-procedure), de richtlijn voldoende kan worden uitgevoerd, mits deze procedure, ook in praktijk, materieel voldoet aan de eisen van de richtlijn.

3.3 Vergelijking Wm-vergunningprocedure en Europese regelingen

De volgende vraag die in het positioneringsonderzoek aan de orde komt is, wat, vanuit de optiek van de m.e.r.-richtlijn, de verschilpunten zijn tussen de Wm-vergunningverleningsprocedure en de eisen van de richtlijn. In het onderzoek is daarbij slechts gekeken in hoeverre de richtlijn elementen bevat die in de reguliere Wm-vergunningprocedure niet zijn opgenomen. Hoewel het Verdrag van Espoo niet op dezelfde wijze als de m.e.r.-richtlijn inroepbaar is voor de Nederlandse rechter, is de wetgever gehouden dit verdrag in wetgeving te implementeren. Daarom wordt vervolgens op dezelfde wijze de relatie tussen het Verdrag van Espoo en de reguliere Wm-vergunningprocedure belicht. Slechts die elementen die duidelijk een toevoeging ten opzichte van de Wm inhouden zullen in dit artikel worden behandeld. Elementen waarvan die toegevoegde waarde onzeker, onduidelijk of minimaal is zullen op deze plaats onbesproken worden gelaten.⁽¹²⁾

De m.e.r.-richtlijn

Omdat in vele landen de alternatiefbeschrijving een wezenlijk kenmerk is van m.e.r., zou het in de lijn der verwachtingen hebben gelegen wanneer dit aspect een belangrijk punt van verschil tussen beide regelingen zou zijn. Dit is echter geenszins het geval. Ondanks dat de richtlijn een bepaling kent over alternatiefbeschrijving is deze dusdanig open geformuleerd dat hieruit geen duidelijke plicht te construeren valt. In het voorstel van de herziening van de richtlijn is op dit punt een belangrijke wijziging te verwachten: blijkens de preambule kunnen lidstaten de initiatiefnemer in de scopingfase voorschrijven alternatieven voor de voorgenomen activiteit te overleggen. Vreemd genoeg vinden we deze verplichting niet terug in één van de artikelen van de richtlijn. Wel wordt ook in de motivering van het gemeenschappelijk standpunt van de Raad van een dergelijke verplichting gesproken. De reguliere Wm-vergunningverleningsprocedure kent geen wettelijke verplichting om een alternatiefbeschrijving bij de aanvraag te voegen. Indien het voorstel voor de herziene richtlijn op dit punt ongewijzigd wordt ingevoerd, zal aanpassing van de Wm dus noodzakelijk zijn.

De huidige m.e.r.-richtlijn bevat vooral ten aanzien van de plicht tot het verschaffen van informatie enkele elementen die in de reguliere Wm-vergunningprocedure ontbreken. Zo moet een beschrijving van de technische leemten of ontbrekende kennis (Bijlage III) worden overlegd (art. 5 lid 2). Naast de niet-technische samenvatting, die zoals gezegd binnenkort ook voor de Wm-vergunningaanvraag verplicht gaat worden gesteld, is dit vereiste een belangrijk onderdeel in een vergunningverleningsprocedure. Ze kunnen de situatie voor met name derden inzichtelijker maken, en daarmee de toegankelijkheid tot juridische procedures voor hen vergroten.

In het voorstel voor de herziene richtlijn zijn twee nieuwe bepalingen opgenomen die eveneens de informatieverschaffing betreffen. De informatie die de initiatiefnemer moet geven over het project en de milieugevolgen moet aan de hand van specifieke criteria worden opgesteld (art. 5 lid 1 jo Bijlage III). Deze criteria hebben betrekking op de kenmerken, de plaats en het potentiële milieu-effect van het project. Ze zijn aanmerkelijk specifieker dan de in het Ivb opgesomde vereisten.

Ook nieuw in de richtlijn zal de bepaling betreffende 'scoping' zijn. Scoping is het toespitsen van door de vergunningaanvrager te verschaffen informatie op wat relevant is voor de besluitvorming.⁽¹³⁾ Hoewel het informeel vooroverleg tussen de vergunningaanvrager en de opdrachtgever ten behoeve van een reguliere Wm-vergunningverlening ook een 'scopingachtig' karakter kan hebben, is een dergelijke (formele) fase niet in de Wet milieubeheer opgenomen.

Daarnaast is in het nieuwe artikel 5 lid 3 richtlijn bepaald dat lidstaten, wanneer zij dat noodzakelijk achten, ervoor behoren zorg te dragen dat instanties die over passende informatie beschikken deze ter beschikking stellen van de initiatiefnemer. Ook een dergelijk vereiste is in de Wet milieubeheer niet opgenomen. Door daadwerkelijke toepassing van deze bepaling zou meer en nieuwe informatie boven tafel kunnen komen die de kwaliteit van de besluitvorming dient. De zinsnede "wanneer zij dat noodzakelijk achten" geeft echter aan deze bepaling een vaag karakter waardoor de waarde ervan betwist kan worden. De vervanging van deze zinsnede in de voorgestelde herziening van de richtlijn door "zo nodig" laat deze vaagheid onzes inziens onverlet.

In het voorstel voor een herziening van de richtlijn wordt in artikel 6 lid 1 bepaald dat deskundige instanties de gelegenheid moeten krijgen om advies uit te brengen over de door de opdrachtgever verstrekte informatie en over de aanvraag om een vergunning. Een dergelijk voorziening kent de Wm niet. Wel wordt in artikel 8.7 lid 1 onder c Wm gesteld dat adviseurs de gelegenheid moet worden geboden om advies uit te brengen over het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een vergunning. Dit betreft echter een later moment in de besluitvorming.

De Wet milieubeheer alsook de richtlijn hanteert een breed milieubegrip. Net als in de m.e.r.-regeling uit de Wm, maar in afwijking van de reguliere vergunningprocedure, bevat de richtlijn bovendien de verplichting aan te geven wat de gevolgen van een activiteit zijn voor het culturele erfgoed. In het voorstel voor de nieuwe richtlijn wordt aan dit aspect een nog bredere interpretatie toegekend nu dit aspect tevens behoort te worden bezien in wisselwerking met andere aspecten zoals mens, plant, water en bodem. Ook de gevolgen voor materiële goederen moet krachtens het voorstel voor de herziening van de richtlijn in wisselwerking met dergelijke andere aspecten worden bezien.

Een laatste aspect dat de huidige richtlijn in tegenstelling tot de thans geldende Wm⁽¹⁴⁾ bevat, betreft de situatie dat de voorgenomen activiteit mogelijke grensoverschrijdende gevolgen met zich meebrengt. De in de procedure verzamelde informatie dient aan de benadeelde lidstaat ter beschikking te worden gesteld, zodat deze als grondslag kan dienen voor het bilateraal overleg. Deze bepaling zal ten gevolge van de ondertekening van het Verdrag van Espoo door de EU in de nieuwe richtlijn worden uitgebreid.

Op deze uitbreiding zal in dit artikel niet worden ingegaan. Omdat ook Nederland dit Verdrag heeft ondertekend zal de Nederlandse wetgeving niet alleen in overeenstemming met de omzetting ervan in de richtlijn moeten zijn, maar eveneens met het Verdrag zelf. Daarbij komt nog dat de regeling in de herziene richtlijn naar onze mening geen correcte omzetting vormt van het Verdrag van Espoo: er ontbreken in het voorstel voor een herziene richtlijn nogal wat bepalingen. Redenen voor ons om hier kort in te gaan op de verschillen tussen het Verdrag van Espoo zelf en de reguliere Wm-vergunningverleningsprocedure.

Verdrag van Espoo

Voor procedures ten behoeve van activiteiten waarbij grensoverschrijdende gevolgen zijn te verwachten, geldt in Nederland het non-discriminatiebeginsel. Dit behelst dat te verwachten buitenlandse gevolgen van een voorgenomen activiteit in principe op dezelfde wijze in de besluitvorming worden betrokken als de vermoedelijke binnenlandse gevolgen. Bovendien behoren krachtens dit beginsel binnen- en buitenlandse belanghebbenden gelijke rechtstoegang te hebben. Een specifieke regeling over de mogelijkheid van buitenlandse inbreng in de besluitvormingsprocedure zoals opgenomen in het Verdrag van Espoo, kent de reguliere Wm-vergunningverleningsprocedure echter niet. Wel zal binnenkort in het Ivb de verplichting worden opgenomen om, bij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu in een andere lidstaat van de EU, de aanvraag aan deze lidstaat te zenden.⁽¹⁵⁾ Maar ook na deze aanpassing van het Ivb bevat het Verdrag van Espoo nog een aantal aspecten dat niet is opgenomen in de Wm-vergunningprocedure.

Een deel van deze aspecten heeft betrekking op de procedure voor de totstandkoming van het besluit. Zo geeft artikel 3 nadere uitwerking aan de kennisgevingsverplichting. De "partij van herkomst" stuurt aan iedere partij die zij als mogelijk "benadeelde partij" beschouwt, een kennisgeving met een termijn waarbinnen de mogelijk benadeelde partij een antwoord moet geven op deze kennisgeving (art. 3 lid 1 jo. art. 3 lid 2 onder c). In dit antwoord bevestigt de benadeelde partij de ontvangst en geeft zij aan of zij al dan niet voornemens is deel te nemen aan de m.e.r.-procedure (art. 3 lid 3). De Wet milieubeheer biedt aan andere landen niet de gelegenheid om voorafgaande aan de besluitvormingsprocedure mededeling te doen of dat land al dan niet wenst deel te nemen aan deze procedure.⁽¹⁶⁾

Indien een partij die geen kennisgeving heeft ontvangen van mening is dat zij een belangrijk nadelig grensoverschrijdend gevolg zou kunnen ondervinden van een activiteit waarop het Verdrag ziet, dient een bespreking plaats te hebben tussen beide landen over de vraag of sprake zal zijn van een dergelijk gevolg. Bij blijvende onenigheid over de vraag, kan elk van de partijen advies vragen bij een in het Verdrag nader aangeduide onderzoekscommissie (art. 3 lid 7). Lidstaten die als mogelijk benadeelde partij zijn gekwalificeerd verstrekken indien de partij van herkomst daarom verzoekt, informatie over het mogelijk benadeelde milieu in het land van de benadeelde partij (art. 3 lid 6).

Na voltooiing van het milieu-effectrapport volgt overleg tussen beide partijen (art. 5). Dergelijk bilateraal overleg is ook bij Wm-vergunningprocedures niet uitgesloten, ondanks dat de wet daarover geen bepaling bevat. Vervolgens nemen de betrokken partijen een besluit over de vraag of, en zo ja in welke mate, een evaluatie wordt verricht (art. 7 lid 1). Evaluatie behelst met name toezicht op de activiteit en vaststelling van eventuele nadelige grensoverschrijdende gevolgen. Ook onder de Wm is toezicht op de activiteit geregeld. Echter, een bepaling over de vaststelling van eventuele nadelige grensoverschrijdende gevolgen ontbreekt, zoals ook een bepaling over het daaropvolgende overleg over de benodigde maatregelen om dat gevolg te beperken of uit te sluiten.

Naast deze formele vereisten kent het Verdrag eveneens een aantal inhoudelijke voorschriften die bij de reguliere Wm-vergunningprocedure ontbreken. Conform art. 4 lid 1 moet het milieu-effectrapport in ieder geval de in Aanhangsel II omschreven informatie bevatten. Deze heeft onder meer betrekking op de alternatiefbeschrijving, die voor een aantal aspecten verplicht is voorgeschreven (onder c en d). Voorts dient het rapport onder meer het volgende te bevatten: een expliciete aanduiding van de voorspellingsmethoden en de daaraan ten grondslag liggende vooronderstellingen, alsmede de relevante gegevens over het milieu die zijn gebruikt (onder f), hiaten in kennis en onzekerheden (onder g), plannen voor controle, beheer en evaluatie (onder h) en een niet-technische samenvatting (onder i).

3.4 De Wm-vergunningprocedure wijzigen

Uit bovenstaande wordt genoegzaam duidelijk dat de reguliere Wm-vergunningprocedure niet zonder meer als vervanger van de Wm-procedere met m.e.r. beschouwd kan worden. Vooral het Verdrag van Espoo bevat een scala aan bepalingen waarin een geheel nieuwe procedure wordt geschapen. Volgens de onderzoekers van het positioneringsonderzoek zou het te ver voeren om deze bepalingen als integraal onderdeel van de Wet milieubeheer op te nemen. Wij menen derhalve dat het bij activiteiten met grensoverschrijdende gevolgen niet mogelijk zal zijn om te volstaan met een (aangepaste) Wm-vergunningverleningsprocedure, al brengt de beoogde wijziging van het Ivb wel een verbetering op dit punt met zich mee.

Ook uit de vergelijking van de Wm-vergunningverleningsprocedure met de m.e.r.-richtlijn volgt echter dat het de nodige aanpassingen van de Wet milieubeheer zal vergen om te kunnen volstaan met de reguliere Wm-vergunningverleningprocedure voor projecten die in de richtlijn m.e.r.-plichtig zijn gesteld. Zo ontbreken, kort samengevat, in de Wet milieubeheer bepalingen betreffende het overleggen van een alternatiefbeschrijving en een beschrijving van de leemten in kennis. Bovendien ontbeert de Wm bepalingen omtrent scoping, het verplicht verschaffen van informatie door deskundige instanties, het geven van advies door die instanties over door de vergunningaanvrager overlegde informatie en over de vergunningaanvraag, en mist de Wm gedetailleerde criteria op basis waarvan de vergunningaanvrager informatie moet verschaffen over het project en de gevolgen voor het milieu. Indien besloten zou worden in bepaalde gevallen de Wm zonder m.e.r. te gebruiken voor activiteiten waarvan de vergunningverlening door de m.e.r.-richtlijn m.e.r.-plichtig is gesteld, moet de Wm op voornoemde punten aangepast moeten worden. We kunnen in dat geval spreken van een 'aangeklede' vergunningprocedure.

4. Naar een duurzame milieu-effectrapportage

De ECW geeft in haar advies 'Naar een duurzame milieu-effectrapportage' zeven aanbevelin-gen.⁽¹⁷⁾ Een aantal van deze aanbevelingen vloeit direct of indirect voort uit het positioneringsonderzoek:

- 'de thans bestaande m.e.r.-procedure dient in de procedure tot verlening van de Wm-vergunning te worden ingebed;

- onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. dient bezien te worden en waar mogelijk dient de de vermelde activiteit overgeheveld te worden naar onderdeel D, al dan niet met gebruikmaking van drempelwaarden. Het bevoegde gezag krijgt dan een beoordelingsplicht;

- laat de Commissie voor de m.e.r. adviseren over het voorgenomen beoordelingsbesluit;

- bevorder de mogelijkheid te experimenteren met toepassing van m.e.r.'

De eerste aanbeveling sluit het dichtst aan bij de hierboven besproken resultaten van het positioneringsonderzoek, dus die zullen we nu beschrijven (par. 4.1) en vervolgens becommentariëren (par. 4.2). We bespreken dus slechts één van de vele aanbevelingen van de ECW en willen geen integraal oordeel uitspreken over het gehele advies.

4.1 De aanbevelingen

De ECW beveelt aan om de thans bestaande m.e.r.-procedure in de procedure tot verlening van de Wm-vergunning in te bedden.⁽¹⁸⁾ Dat zou op twee manieren moeten gebeuren. Ten eerste door de regelgeving, overeenkomstig de conclusies uit het positioneringsonderzoek, aan te passen aan de europese m.e.r.-richtlijn en het Verdrag van Espoo.⁽¹⁹⁾ Zodoende kan voor inrichtingen die op Europees of internationaal niveau m.e.r.-plichtig zijn gesteld een procedure worden doorlopen die voldoet aan de supra-nationale vereisten. Daarnaast zouden nog andere elementen uit de m.e.r.-procedure naar de Wm-vergunningprocedure overgeplaatst moeten worden, zodat beide procedures in elkaar geschoven kunnen worden. Tot een uitgewerkt voorstel hiervoor komt de ECW niet. Wel doet zij enige suggesties. Deze suggesties volgend zou de 'ingebedde' m.e.r.-procedure aanmerkelijk lichter zijn dan de reeds bestaande m.e.r.-procedure. Kort gezegd houden de suggesties het volgende in: tegelijk met de vergunningaanvraag overlegt de vergunningaanvrager een startnotitie. Hierop vindt inspraak plaats. Van een richtlijnen-advies van de Commissie m.e.r. kan vermoedelijk worden afgezien. Vervolgens worden het MER en het ontwerp-besluit tegelijkertijd bekend gemaakt en afgehandeld. Over het MER dient de Commissie m.e.r. wel advies uit te brengen.⁽²⁰⁾

4.2 Enkele kanttekeningen bij het ECW-advies

In het advies van de ECW wordt voorgesteld om m.e.r.-plichtige Wm-inrichtingen de nieuwe, 'ingebedde' procedure te laten doorlopen. Er wordt daarbij niet gedifferentieerd naar de mate waarin m.e.r. meerwaarde kan hebben bij de verschillende categorieën van Wm-inrichtingen. Een dergelijk onderscheid is in het positioneringsonderzoek wel gemaakt. Voor bepaalde categorieën van activiteiten bestaan er vele amvb's, circulaires, richtlijnen en andere standaardnormen, die de beleidsruimte bij het verlenen van een vergunning verkleinen. Hierdoor zijn onderdelen van vergunningen al dan niet voorafgegaan door m.e.r. soms vrijwel -letterlijk- identiek. Voor deze categorieën van inrichtingen heeft m.e.r. weinig meerwaarde, en het onverkort handhaven van de m.e.r.-plicht lijkt dan niet zinvol. Deze conclusie over de geringe meerwaarde van m.e.r. bij bepaalde categorieën van activiteiten wordt in het ECW-advies gehanteerd voor alle Wm-inrichtingen. Daar staat tegenover dat in het advies wordt voorgesteld om extra m.e.r.-elementen aan de Wm-vergunningverleningsprocedure toe te voegen, naast de elementen die op grond van de richtlijn en het Espoo-verdrag reeds noodzakelijk zouden zijn. Het is echter de vraag of navolging van de suggesties van de ECW nu een procedure oplevert die efficiënter is dan de huidige m.e.r.-procedure zonder dat daarbij het milieubelang zijn volwaardige plaats verliest.

De 'ingebedde' m.e.r.-procedure zou moeten starten met het bekend maken van een startnotitie tezamen met de vergunningaanvraag. In de fase daarna wordt het MER opgesteld. De vergunningaanvraag wordt dus opgesteld voordat alle informatie is verzameld. Het MER komt zodoende als mosterd na de maaltijd. Zo zal de in het MER op te nemen alternatiefbeschrijving geen bijdrage kunnen leveren aan het geven van een volwaardige plaats van het milieubelang in de besluitvorming omdat de keuze voor lokatie, aard en uitvoering dan reeds is gemaakt.

Opvallend is voorts dat het MER bij de 'ingebedde' procedure alleen nog een rol lijkt te kunnen spelen bij het bevoegd gezag, terwijl voorheen de initiatiefnemer zich bij het opstellen van de vergunningaanvraag kon laten leiden door het MER. Aan de internaliseringsdoelstelling van m.e.r. kan zodoende door de 'ingebedde' procedure geen recht worden gedaan, zulks in tegenstelling tot het in het positioneringsonderzoek voorgestelde alternatief-onderzoek bij de 'aangeklede' vergunningprocedure; daar moeten de gegevens immers verzameld worden ten behoeve van de vergunningaanvraag.

Ondanks dat de ECW stelt dat de Commissie m.e.r. ook in de 'ingebedde' procedure haar rol dient te behouden, krijgt de Commissie blijkens de suggesties van de ECW vermoedelijk geen gelegenheid om over de startnotitie te adviseren.⁽²¹⁾ Enerzijds lijkt een dergelijk advies ook zinloos nu de vergunningaanvraag reeds is geschreven. Anderzijds kan door een advies van de Commissie m.e.r. het op te stellen MER wellicht nog enige rol van betekenis krijgen.

Nadat het MER is opgesteld moet de Commissie m.e.r. wel de gelegenheid worden geboden om te adviseren. Het bevoegd gezag zal met het opstellen van het ontwerp-besluit moeten wachten op het advies van de Commissie. Het gevaar bestaat dat de tijdwinst die de ECW voor ogen heeft met de gelijktijdige bekendmaking van het MER en het ontwerp-besluit dan geminimaliseerd wordt. Bovendien zal een negatief advies van de Commissie m.e.r. tot sleutelwerk aan het MER kunnen nopen. Een negatief advies is bepaald niet ondenkbaar, nu de Commissie niet de mogelijkheid heeft gehad om advies over de startnotitie uit te brengen. De enige manier om de tijdwinst te behouden is om het ontwerp-besluit op te stellen voor de advisering van de Commissie. Maar ook bij deze oplossing dreigt de tijdwinst slechts schijn te zijn: de discussies over de voorgenomen activiteit en de inhoud van het MER zullen zich naar de rechtszaal verplaatsen, waarvoor lange wachttijden gelden.

Navolging van de suggesties zal de mogelijkheid om in te spreken vermoedelijk niet sterk aantasten. Het aantal inspraakmomenten zal wel iets verkleind worden omdat de inspraak op de startnotitie en de vergunningaanvraag gelijktijdig zal plaatsvinden. Over inspraakmogelijkheden op het MER en het ontwerp-besluit laat de ECW zich echter niet uit, maar krachtens de Awb zal daartoe de gelegenheid geboden moeten worden. De inspraakmogelijkheden op de startnotitie zijn, zoals de startnotitie zelf, niet zinvol omdat de vergunningaanvraag reeds is gedaan. De inspraak is hierdoor een wassen neus, een kritiekpunt dat bij de huidige m.e.r. reeds veel gehoord wordt. Het is spijtig dat aan een van de duidelijkste conclusies uit het positioneringsonderzoek succesvolle besluitvorming vereist vroegtijdige betrokkenheid van de belanghebbenden (zie par. 2.2) in deze aanbeveling uit het ECW-advies geheel wordt voorbij gegaan.

5. Conclusie

De verschillende door de ECW uitgezette onderzoeken naar het functioneren van de regeling inzake m.e.r. hebben een schat aan informatie opgeleverd. In dit artikel zijn we ingegaan op de belangrijkste resultaten van het positioneringsonderzoek. In dit onderzoek is onder andere geconcludeerd dat bij een groot aantal m.e.r.-plichtige inrichtingen met de Wm-vergunningverleningsprocedure kan worden volstaan, als deze procedure op enkele punten wordt aangepast. We hebben in dit verband gesproken van een 'aangeklede' vergunningprocedure. Voor die inrichtingen, waarvoor veelal gewerkt wordt met standaard-vergunningvoorschriften (afgeleid uit amvb's, circulaires, richtlijnen e.d.), hoeft dan geen afzonderlijke m.e.r.-procedure doorlopen te worden. Dit betekent een belangrijke verlichting van de zware m.e.r.-praktijk. De ECW gaat in haar aanbevelingen enerzijds minder ver door niet te kiezen voor een aangeklede vergunningverleningsprocedure in plaats van m.e.r., waarmee naar onze mening slechts een beperkte verlichting wordt verkregen. Anderzijds zet de ECW een stap verder dan strikt genomen op grond van de resultaten van het positioneringsonderzoek gerechtvaardigd is, door de 'ingebedde' m.e.r.-procedure op alle Wm-inrichtingen toe willen te passen.

1. Schrijvers zijn werkzaam bij het Centrum voor wetgevingsvraagstukken van het Schoordijk Instituut van de KUB en hebben tezamen met Heidemij Advies de achtergrondstudie 'Positioneringsonderzoek milieueffectrapportage' voor de ECW verricht. Van dit onderzoek doen zij hier verslag. Dit artikel is ook gepubliceerd in Milieu en Recht 1997/4, p. 82-87

2. Evaluatiecommissie Wet milieubeheer, Naar een duurzame milieu-effectrapportage. Tweede advies over de regeling milieu-effectrapportage, advies nr. 9, Den Haag 1996.

3. Respectievelijk: Omvang en verscheidenheid, ongepubliceerd (dit onderzoek geeft een beeld van de uitvoeringspraktijk. Onderzocht zijn de onderwerpen waarop m.e.r. in praktijk betrekking blijkt te hebben en het verloop van de procedures); E.F. ten Heuvelhof en C.M. Nauta, (M)erkenning. Onderzoek naar de doorwerking van m.e.r., achtergrondstudie nr. 28, Den Haag 1996 (dit rapport stelt de wijze waarop het milieubelang in de publieke besluitvorming een rol heeft gespeeld centraal); E.J.M.M. Arts, E.M. van Bueren en C.M. Nauta, Milieu-effectrapportage nader belicht: een onderzoek naar de werking van de ex post evaluatie, de m.e.r.-beoordelingsplicht en de ontheffing van de m.e.r.-plicht, achtergrondstudie nr. 29, Den Haag 1996; R.H.J. Mooren, B. van de Putte, J.M. Verschuuren en K.D. Jesse, Positioneringsonderzoek milieu-effectrapportage, achtergrondstudie nr. 26, Den Haag 1996.

4. Nr. 85/337/EEG, Pb EG 1985, L 175, p. 42 e.v.

5. Zoals vastgesteld door de Raad van de Europese Unie, dd. 25 juni 1996, nr. 40/96, Pb EG C 248, p. 75 e.v. Voor een bespreking zie Katinka Jesse en Marcel Soppe, Herziening m.e.r.-richtlijn: de gevolgen voor Nederland, in: KenMERken 1996/6, p. 12-15.

6. Verdrag inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband, Trb 1991, nr 174.

7. ⁶ ECW, Naar een volwaardige plaats, Advies nr. 3, Leidschendam 1990, p. 9.

8. Het ontwerp is op 4 februari 1997 naar de Tweede Kamer gestuurd en te vinden op internet http://www.parlement.nl/doc/index/hfdframe/indexh.htm en Stcrt. 1997, ..

9. ⁸ Voor de beantwoording van beide onderzoeksvragen is een dossieronderzoek verricht (aanvraag, vergunning -considerans en voorschriften-, richtlijnen, MER, inspraakreacties en eventueel beroepschrift) en zijn interviews afgenomen bij betrokkenen (initiatiefnemer, bevoegd gezag, m.e.r.-coördinator, omwonenden, milieugroeperingen).

10. ⁹ Uit het onderzoek bleek overigens dat het met het gebruikmaken van het toetsingskader van de Wm slecht gesteld is. Vaak wordt volstaan met het achter elkaar zetten van voorschriften uit (bijv.) de vroegere Afvalstoffenwetvergunning en de Hinderwet-vergunning, zonder dat getracht wordt tot een integratie te komen of tot regulering van nieuwe aspecten als energiebenutting en grondstoffengebruik. De ECW laat hiernaar thans onderzoek verrichten.

11. HvJ, 11 augustus 1995, C-431/92, Commissie vs Duitsland, M en R 1995, nr. 107, met nagekomen noot K. Jesse, M en R 1996/1, p. 21-22.

12. Zie daarvoor het in noot 2 genoemde rapport van R.H.J. Mooren e.a., p. 25-29.

13. Zie Handleiding milieu-effectrapportage, DHV i.s.m. Twijnstra Gudde, Lelystad 1994, p. 50.

14. Zoals gezegd zal het Ivb in het kader van de implementatie van de IPPC-richtlijn worden aangepast. Indien een inrichting belangrijk nadelige gevolgen voor het milieu in een andere lidstaat van de EU kan veroorzaken, dient het bevoegd gezag de aanvraag en de daarbij behorende stukken aan deze lidstaat te zenden (ontwerp Ivb, art. 8.4).

15. Zie vorige noot.

16. Overigens ontbreekt een dergelijke bepaling eveneens in de m.e.r.-regeling.

17. Zie voor een beschrijving: P.J. Hödl en T.E.M.A. Lam, Op weg naar een flexibele milieu-effectrapportage, Gst. 1996, 7036, pp. 381-387. Voor een kritische bespreking van één van de aanbevelingen, zie T. Kroesen-Verjaal, MER, een kwetsbaar instrument, M en R 1996/10, p. 175.

18. ECW, Naar een duurzame milieu-effectrapportage, op. cit. p. 34.

19. In het positioneringsonderzoek is slechts aangegeven met welke aanpassingen het mogelijk is om met de reguliere Wm-vergunningverleningsprocedure te voldoen aan de europese m.e.r.-richtlijn en het Verdrag van Espoo. Over de wenselijkheid van dergelijke aanpassingen laat het rapport zich niet uit. In paragraaf 3.4 van dit artikel hebben wij aangegeven dat het wat ons betreft niet wenselijk is om in geval van mogelijk grensoverschrijdende milieunadelige gevolgen te volstaan met de reguliere Wm-vergunningverleningsprocedure. Het Verdrag van Espoo zou tot zeer ingrijpende wetswijzigingen nopen.

20. Het advies van de ECW laat zich op dit punt niet gemakkelijk lezen. Dat wordt vooral veroorzaakt doordat de laatste twee zinnen op pagina 34 en de eerste zin op pagina 35 daar waarschijnlijk abusievelijk zijn opgenomen.

21. Op. cit. p. 34.